立法治根基 护湿地之美

“关关雎鸠，在河之洲……”我国最古老的诗集《诗经》，开篇即以湿地起兴。“涉江采芙蓉，兰泽多芳草。”在古人眼里，湿地充满了诗意之美。

以当代人的科学眼光看，作为“地球之肾”的湿地，具有涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能，它同森林、海洋并列为全球三大生态系统，对维护生态、粮食和水资源安全具有重要作用，与人类的生存和发展息息相关。

2022年6月1日起，《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称“湿地保护法”）将正式实施。作为我国首部专门保护湿地的法律，该法确立了湿地保护管理顶层设计的“四梁八柱”，在森林法和海洋环境保护法等基础上，填补了我国生态系统的立法空白，将引领我国湿地保护工作全面进入法治化轨道。

以国家立法解决“管不了”“管不好”问题

黑龙江扎龙湿地、河北白洋淀湿地、广西北海红树林湿地、青海三江源湿地……这些著名湿地早已为人们耳熟能详。据统计，截至2021年12月，我国共有国际重要湿地64处、国家重要湿地29处、省级重要湿地1001处，建立了600多处湿地自然保护区、1600余处湿地公园和为数众多的湿地保护小区。

“湿地立法的核心问题是湿地概念，也即立法范围的界定。”北京林业大学教授、湿地生态专家雷光春指出，此前湿地生态系统之所以存在“九龙治水”问题，就在于湿地资源的要素式管理，多部门各管一摊，缺乏生态系统完整性理念。而湿地保护法在《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》（以下简称“湿地公约”）的基础上，解决了湿地概念不清、管理无法落实到位的问题。

根据湿地保护法的规定，湿地“是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域”，水田以及用于养殖的人工水域和滩涂除外。

雷光春认为，按照这一规定，凡是具有显著生态功能的湖泊湿地、河流湿地、沼泽湿地、滨海湿地以及库塘湿地等，都属于湿地范畴。同时，湿地保护法还明确了湿地保护管理的责任主体，规定国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，并要求建立相关部门之间的协作和信息共享机制，这是“生态文明建设的重大进展”。

在湿地资源管理方面，湿地保护法此次也将多项有益经验上升为法律规范，如湿地资源调查评价制度、湿地面积总量管控制度、湿地动态监测制度。该法还规定对湿地实行分级管理及名录制度，将湿地分为重要湿地和一般湿地，并明确了各级部门的发布权限。

作为一名湿地保护工作者，山东黄河三角洲国家级自然保护区管委会党工委书记许明德认为，湿地保护法从立法角度明确了湿地保护、利用、修复及相关管理活动应遵循的原则，有助于提高公众对湿地保护重要性的认识，解决实践中存在的“无法可依”和“管不了”“管不好”的问题。

坚持保护优先的法定原则

碧草无垠，沟汊纵横，不时有飞鸟悠然掠过，停留在这片广袤的湿地上。上海崇明岛的最东端，处于长江与东海的交汇处，这里就是著名的“国际重要湿地”——东滩湿地。

“这些年的变化可真是翻天覆地！”崇明东滩自然保护区管理事务中心主任钮栋梁感慨。2004年，钮栋梁就来到保护区工作。那时，堆场、码头、养殖、捕捞、放牧……让脆弱的湿地生态不堪重负。而现在，经过长期的“休养生息”，这个过境候鸟的重要停歇地越发生意盎然。

“从1992年加入湿地公约以来，中国湿地保护经历了摸清家底和夯实基础、抢救性保护、全面保护三个阶段。”国家林草局湿地管理司国际履约处处长胡昕欣在接受采访时表示，中国以占全球4％的湿地，满足了世界五分之一人口对湿地生产、生活、生态和文化等多种需求，为全球湿地保护和合理利用作出了重要贡献。

湿地保护法提出，湿地保护应当坚持保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的原则，明确禁止开（围）垦、排干自然湿地，永久性截断自然湿地水源，擅自填埋自然湿地，擅自采砂、采矿、取土，过度放牧或者滥采野生植物，过度捕捞或者灭绝式捕捞等破坏湿地及其生态功能的行为。同时，湿地保护法还特别规定加强对滨海湿地的管理和保护，严格管控围填滨海湿地，对红树林湿地和泥炭沼泽湿地的保护也作出具体规定。

“这部法律最大的亮点之一，就是加大了对破坏湿地行为的处罚力度。”雷光春认为，湿地保护法在设置处罚标准时更加严厉，不仅充分考量了湿地资源的实物价值，而且更加注重湿地的生态价值，如擅自占用国家重要湿地、严重破坏自然湿地等违法行为的罚款数额，处每平方米1000元以上10000元以下罚款，也即每亩66.7—667万元，这将对违法者起到显著的威慑作用。

加强对修复与利用的全过程监督

如同无垠的红色锦缎，带来一股热烈浓郁的生命活力，放眼望去，盐地碱蓬将东营黄河三角洲染成红色的海洋，蔚为壮观。近年来，在黄河三角洲重度退化区的生态修复中，盐地碱蓬发挥了重要作用，一处处寸草不生的淤泥滩重放光彩。

许明德介绍，近年来黄河三角洲保护区坚持“用生态的方式修复生态”，退耕还湿、退养还滩7.25万亩，先后实施16个湿地修复项目，修复盐地碱蓬、海草床4.7万亩，实现了“一次修复、自然演替、长期稳定”的良好效果。

湿地保护法坚持自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的原则，提高湿地生态系统质量。许明德表示：“湿地保护法坚持问题导向，区分不同情况，明确湿地修复责任主体，区分不同类型，明确湿地修复要求。同时，该法提出建立健全湿地修复方案编制和审批以及湿地修复验收、后期管理、修复效果评估等制度，加强对湿地修复的全过程监督，将对提升修复效果起到重要推动作用。”

5月22日是国际生物多样性日，当天黄河三角洲自然保护区管理的黄河三角洲鸟类博物馆组织了一场公益讲解活动，再现了黄河三角洲独特的湿地风貌和繁盛的鸟类资源。近年来，全国不少湿地保护区积极利用湿地生态资源，持续组织开展主题和特色科普教育活动，促进了公众环保意识和科学素养的提升。

“湿地立法的关键问题，是保护与合理利用权衡的科学性、公开透明性和合理性。”雷光春认为，湿地保护法在统筹湿地生态系统整体性保护和管理的基础上，协调现有相关法律、政策，不搞“一刀切”，确保湿地资源的合理利用与文化传承，有利于实现生态效益、社会效益和经济效益相统一，让湿地成为人民群众共享的绿色空间。

值得注意的是，在审议湿地保护法草案时，有多位全国人大常委会委员指出，有的地方把湿地修复搞成旅游工程建设，表面上是湿地修复，实际上是破坏湿地与加剧湿地退化。近期，有部分地区的湿地修复项目也引发公众质疑。对此，专家表示，湿地修复一定要经过科学论证，将维护生物多样性放在首位，防止“好心办坏事”，特别是“打着生态修复的旗号搞旅游开发”。

编辑：孙诩 签发审核：杨凡