为保护“耕地中的大熊猫”筑牢法治屏障

近日，黑土地保护法草案二次审议稿（以下简称草案二审稿）公开征求意见，拟完善有关黑土地范围规定，突出黑土地作为耕地对粮食安全的保障作用，进一步完善法律责任等。

黑土地，被称为“耕地中的大熊猫”。依照草案二审稿第二条的规定，黑土地，指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地。

为何要保护黑土地？如何保护黑土地？民主与法制社记者近日围绕草案二审稿采访了有关专家学者。

完善立法体系 强化黑土地保护

万物土中生，有土斯有粮。保粮食安全，首先要保耕地安全。“捏把黑土冒油花，插双筷子也发芽”。这是过去人们眼中肥沃的黑土地。但由于土地肥力长期透支，黑土地出现变瘦、变薄、变硬现象。水利部公布的《中国水土保持公报（2020年）》数据显示，东北黑土地水土流失面积21.60万平方公里，占其土地总面积108.75万平方公里的19.86％。其中，水力侵蚀面积13.82万平方公里，风力侵蚀面积7.78万平方公里。

东北黑土地为何水土流失严重？内蒙古农业大学草原与资源环境学院教授李斐表示，这与黑土地保护不到位有关。例如，今年3月下旬，中央第一生态环境保护督察组向黑龙江省反馈督察：2018年以来全省发生占用黑土耕地违法案件1670件，破坏黑土耕地47582亩。

李斐表示，这是东北黑土耕地被破坏的一个缩影。目前，我国东北黑土地黑土层变瘦、变薄、变硬，土壤肥力下降，可以说黑土地日趋处于“亚健康”状态。

沈阳农业大学土地与环境学院院长汪景宽教授表示，现在最大的问题是有机质下降造成产能降低。2021年7月，中国科学院在黑龙江哈尔滨发布的《东北黑土地白皮书（2020）》显示，目前东北黑土地黑土层的厚度已经减少了30%至50%，一些地区土壤黑土层不足20厘米，而且黑土层仍以每年1至2毫米的速度减少。一些不良耕作方式，使黑土地耕层土壤腐殖质含量下降、结构老化，土壤容重增加，孔隙减少，通透性变差，入渗能力下降。这使得黑土地保水保肥性能减弱，抗御旱涝灾害能力降低，团粒结构减少，土壤日趋板结，值得重视。

对此，兰州理工大学环境资源法研究所副所长欧俊表示，亟须加强黑土地保护，从黑土地保护特殊性角度立法，制定黑土地保护法。

汪景宽表示，黑土地出现的这些问题，应当引起高度重视。国家统计局公布的数据显示，2021年全年粮食总产量达到13657亿斤，比上年增加267亿斤，增长2.0％。其中，东北三省及内蒙古地区合计增产达188亿斤，对全国粮食增产的贡献率为70.3％。因此，必须立法保护黑土地，将黑土地保护纳入法治轨道。

近年来多部门已陆续加强黑土地保护。如2017年7月原农业部等6部门联合发布《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》，2020年2月农业农村部、财政部联合发布《关于印发东北黑土地保护性耕作行动计划（2020-2025年）的通知》，2021年7月农业农村部等7部门联合印发《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》等。

而围绕黑土地保护，地方立法工作已取得了一些进展。例如，2018年7月1日起《吉林省黑土地保护条例》施行，2022年3月1日起《黑龙江省黑土地保护利用条例》施行。这对构建黑土地保护法律体系具有重要意义。

李斐表示，我国黑土地资源集中在东北及内蒙古东部部分地区，但受区域行政管辖、缺乏统一立法规范等影响，区域省级政府之间、部门行业之间尚没有形成黑土地保护协同联系机制，难以形成有效保护合力。因此，制定一部全国性的黑土地保护法，十分必要。

完善建议

草案二审稿增加规定，黑土地保护规划应当科学确定黑土地保护范围，规范黑土地保护刚性约束，压实相关职能部门职责，增加对违法行为的处置等。但受访专家学者认为一些细节还可以进一步完善。

汪景宽表示，草案二审稿第二条对黑土地概念进行明确，目的是明确黑土地的分布范围和含义，但现有表述可能产生歧义。建议改为：“本法所称黑土地，是指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区东部四盟（市）范围内，拥有黑色或者暗黑色腐殖质表土层、性状好、肥力高的耕地，以及通过土地开垦、整理、培肥等措施使土壤达到黑色或暗黑色腐殖质表土层要求的后备耕地。”本条涉及的范围应明确为黑龙江省、吉林省和辽宁省全境，以及内蒙古自治区东部四盟（市），即兴安盟、呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市区域内的所有耕地，以及可以开垦为耕地的荒草地和盐碱地等后备耕地资源。

汪景宽认为，全域保护东北地区耕地才能实现立法的根本目标。我国东北黑土地主要有黑土、黑钙土、暗棕壤、棕壤、白浆土、草甸土6种土壤类型，分布面积依次为暗棕壤、草甸土、黑钙土、黑土、白浆土、棕壤。《东北黑土地保护规划纲要（2017-2030年）》中确定的83个县（旗、场），是黑土地土壤类型面积相对较多的县，是以集中连片安排农田建设项目为目标进行划分的。如果按照83个县（旗、场）进行保护，其他县不保护，将不利于黑土地的长期保护。因此，只有把东北地区的耕地和后备耕地都保护起来，才能更好地保障黑土地保护法实施，保障国家粮食安全与生态安全，实现黑土地保护立法的根本目标。

李斐认为，首先，要制定黑土地保护中长期发展战略规划，在黑土地保护过程中要遵循系统性、整体性、协同性原则，依据普查资料，将黑土区划分为保护区、保育区、恢复区等，依据不同类型区，因地制宜确定保护总体思路，提出精准保护措施及政策保障。其次，要根据黑土区的气候特点以及区域粮食生产的地理布局，采取因地制宜的轮作制度，以及通过农作物秸秆等有机物料的还田措施，不断提高耕作层的有机质含量。在黑土地保护立法中，要对已有相关技术进行集成，并开展关键技术的理论研究，为黑土地保护提供理论支撑。

欧俊认为，草案二审稿在四个方面还可以考虑进一步完善：

一是从环境资源保护法体系构建角度进一步思考黑土地保护法立法。资源保护法作为环境保护法体系中的一个重要组成部分，需要考虑生态优先、可持续发展等重要理念，以及法律之间的协调问题。

二是黑土地的外延可以再适当扩大。如果仅限于耕地，现实中很多破坏黑土地的行为可能得不到有效规制。同时，立法还需进一步明确黑土地的生态、历史人文等多元价值，为制度体系设计提供更多可能性。此外，黑土地还承载有湿地、草地、林地、地下水、河流、动植物等要素，如何协调同保护这些要素，值得探讨。

三是立法的科学性、可操作性、前瞻性等方面需要加强。就科学性而言，一些措施可能还需要专家进一步论证。例如，草案二审稿第十三条第（三）项提出的推广秸秆还田措施可能还要考虑现实问题，东北气候条件独特，覆盖、深埋的秸秆在冰封条件下可能很难沤烂。

四是制度创新还需要进一步加强。例如，知识产权（特别是地理标识保护、科技创新等）、绿色金融、大数据、现代信息技术、农业产业化、司法专门化等如何助力黑土地保护，可进行一些探索性制度建构。

作者：马付才

编辑：潘圆圆 签发审核：杨凡