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为保护“耕地中的大熊猫”筑牢法治屏障

时间:2022-05-26 12:44人气:来源: 民主与法制时报

近日,黑土地保护法草案二次审议稿(以下简称草案二审稿)公开征求意见,拟完善有关黑土地范围规定,突出黑土地作为耕地对粮食安全的保障作用,进一步完善法律责任等。

黑土地,被称为“耕地中的大熊猫”。依照草案二审稿第二条的规定,黑土地,指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层,性状好、肥力高的耕地。

为何要保护黑土地?如何保护黑土地?民主与法制社记者近日围绕草案二审稿采访了有关专家学者。

完善立法体系 强化黑土地保护

万物土中生,有土斯有粮。保粮食安全,首先要保耕地安全。“捏把黑土冒油花,插双筷子也发芽”。这是过去人们眼中肥沃的黑土地。但由于土地肥力长期透支,黑土地出现变瘦、变薄、变硬现象。水利部公布的《中国水土保持公报(2020年)》数据显示,东北黑土地水土流失面积21.60万平方公里,占其土地总面积108.75万平方公里的19.86%。其中,水力侵蚀面积13.82万平方公里,风力侵蚀面积7.78万平方公里。

东北黑土地为何水土流失严重?内蒙古农业大学草原与资源环境学院教授李斐表示,这与黑土地保护不到位有关。例如,今年3月下旬,中央第一生态环境保护督察组向黑龙江省反馈督察:2018年以来全省发生占用黑土耕地违法案件1670件,破坏黑土耕地47582亩。

李斐表示,这是东北黑土耕地被破坏的一个缩影。目前,我国东北黑土地黑土层变瘦、变薄、变硬,土壤肥力下降,可以说黑土地日趋处于“亚健康”状态。

沈阳农业大学土地与环境学院院长汪景宽教授表示,现在最大的问题是有机质下降造成产能降低。2021年7月,中国科学院在黑龙江哈尔滨发布的《东北黑土地白皮书(2020)》显示,目前东北黑土地黑土层的厚度已经减少了30%至50%,一些地区土壤黑土层不足20厘米,而且黑土层仍以每年1至2毫米的速度减少。一些不良耕作方式,使黑土地耕层土壤腐殖质含量下降、结构老化,土壤容重增加,孔隙减少,通透性变差,入渗能力下降。这使得黑土地保水保肥性能减弱,抗御旱涝灾害能力降低,团粒结构减少,土壤日趋板结,值得重视。

对此,兰州理工大学环境资源法研究所副所长欧俊表示,亟须加强黑土地保护,从黑土地保护特殊性角度立法,制定黑土地保护法。

汪景宽表示,黑土地出现的这些问题,应当引起高度重视。国家统计局公布的数据显示,2021年全年粮食总产量达到13657亿斤,比上年增加267亿斤,增长2.0%。其中,东北三省及内蒙古地区合计增产达188亿斤,对全国粮食增产的贡献率为70.3%。因此,必须立法保护黑土地,将黑土地保护纳入法治轨道。

近年来多部门已陆续加强黑土地保护。如2017年7月原农业部等6部门联合发布《东北黑土地保护规划纲要(2017—2030年)》,2020年2月农业农村部、财政部联合发布《关于印发东北黑土地保护性耕作行动计划(2020-2025年)的通知》,2021年7月农业农村部等7部门联合印发《国家黑土地保护工程实施方案(2021—2025年)》等。

而围绕黑土地保护,地方立法工作已取得了一些进展。例如,2018年7月1日起《吉林省黑土地保护条例》施行,2022年3月1日起《黑龙江省黑土地保护利用条例》施行。这对构建黑土地保护法律体系具有重要意义。

李斐表示,我国黑土地资源集中在东北及内蒙古东部部分地区,但受区域行政管辖、缺乏统一立法规范等影响,区域省级政府之间、部门行业之间尚没有形成黑土地保护协同联系机制,难以形成有效保护合力。因此,制定一部全国性的黑土地保护法,十分必要。

完善建议

草案二审稿增加规定,黑土地保护规划应当科学确定黑土地保护范围,规范黑土地保护刚性约束,压实相关职能部门职责,增加对违法行为的处置等。但受访专家学者认为一些细节还可以进一步完善。

汪景宽表示,草案二审稿第二条对黑土地概念进行明确,目的是明确黑土地的分布范围和含义,但现有表述可能产生歧义。建议改为:“本法所称黑土地,是指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区东部四盟(市)范围内,拥有黑色或者暗黑色腐殖质表土层、性状好、肥力高的耕地,以及通过土地开垦、整理、培肥等措施使土壤达到黑色或暗黑色腐殖质表土层要求的后备耕地。”本条涉及的范围应明确为黑龙江省、吉林省和辽宁省全境,以及内蒙古自治区东部四盟(市),即兴安盟、呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市区域内的所有耕地,以及可以开垦为耕地的荒草地和盐碱地等后备耕地资源。

汪景宽认为,全域保护东北地区耕地才能实现立法的根本目标。我国东北黑土地主要有黑土、黑钙土、暗棕壤、棕壤、白浆土、草甸土6种土壤类型,分布面积依次为暗棕壤、草甸土、黑钙土、黑土、白浆土、棕壤。《东北黑土地保护规划纲要(2017-2030年)》中确定的83个县(旗、场),是黑土地土壤类型面积相对较多的县,是以集中连片安排农田建设项目为目标进行划分的。如果按照83个县(旗、场)进行保护,其他县不保护,将不利于黑土地的长期保护。因此,只有把东北地区的耕地和后备耕地都保护起来,才能更好地保障黑土地保护法实施,保障国家粮食安全与生态安全,实现黑土地保护立法的根本目标。

李斐认为,首先,要制定黑土地保护中长期发展战略规划,在黑土地保护过程中要遵循系统性、整体性、协同性原则,依据普查资料,将黑土区划分为保护区、保育区、恢复区等,依据不同类型区,因地制宜确定保护总体思路,提出精准保护措施及政策保障。其次,要根据黑土区的气候特点以及区域粮食生产的地理布局,采取因地制宜的轮作制度,以及通过农作物秸秆等有机物料的还田措施,不断提高耕作层的有机质含量。在黑土地保护立法中,要对已有相关技术进行集成,并开展关键技术的理论研究,为黑土地保护提供理论支撑。

欧俊认为,草案二审稿在四个方面还可以考虑进一步完善:

一是从环境资源保护法体系构建角度进一步思考黑土地保护法立法。资源保护法作为环境保护法体系中的一个重要组成部分,需要考虑生态优先、可持续发展等重要理念,以及法律之间的协调问题。

二是黑土地的外延可以再适当扩大。如果仅限于耕地,现实中很多破坏黑土地的行为可能得不到有效规制。同时,立法还需进一步明确黑土地的生态、历史人文等多元价值,为制度体系设计提供更多可能性。此外,黑土地还承载有湿地、草地、林地、地下水、河流、动植物等要素,如何协调同保护这些要素,值得探讨。

三是立法的科学性、可操作性、前瞻性等方面需要加强。就科学性而言,一些措施可能还需要专家进一步论证。例如,草案二审稿第十三条第(三)项提出的推广秸秆还田措施可能还要考虑现实问题,东北气候条件独特,覆盖、深埋的秸秆在冰封条件下可能很难沤烂。

四是制度创新还需要进一步加强。例如,知识产权(特别是地理标识保护、科技创新等)、绿色金融、大数据、现代信息技术、农业产业化、司法专门化等如何助力黑土地保护,可进行一些探索性制度建构。

作者:马付才

编辑:潘圆圆 签发审核:杨凡

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